Информационно-аналитический центр
«евразия-поволжье»
При поддержке Фонда президентских грантов
Аршинов Ю.Е., Лапенко М.В., Мергалиева Л.И.,
Сажнов А.Н., Примбетова С.Ч., Тлесова А.Б., Цыплин В.Г.
Возможности и вызовы опережающего развития регионов Россиии Казахстана
Аналитический доклад
Саратов, 2018
УДК 327(470+571_574)
ББК 66.4(2Рос)+66.4.(5Каз)
В 64
Возможности и вызовы опережающего развития регионов России и Казахстана. Аналитический доклад / Аршинов Ю.Е., Лапенко М.В., Мергалиева Л.И., Сажнов А.Н., Примбетова С.Ч., Тлесова А.Б., Цыплин В.Г. Саратов: Информационно-аналитический центр «Евразия-Поволжье», 2018. – с. 92.
ISBN 978-5-6040332-1-0
Аналитический доклад подготовлен в рамках реализации социально значимого проекта «IQ-клуб России и Казахстана: развитие экспертного диалога приграничных регионов Евразийского экономического союза». Основными целями проекта являются: формирование новой экспертной и информационной среды на центральном и региональном уровнях взаимодействия России и Казахстана, объективный анализ интеграционных процессов в евразийском регионе, активизация социальных коммуникаций между гражданскими обществами приграничных регионов России и Казахстана. В докладе анализируются состояние и перспективы регионального развития, рассматриваются возможности и вызовы опережающего развития регионов России и Казахстана.
УДК 327(470+571_574)
ББК 66.4(2Рос)+66.4.(5Каз)
В 64
ISBN 978-5-6040332-1-0
© Информационно-аналитический центр
«Евразия-Поволжье», 2018
СОДЕРЖАНИЕ
Введение С. 4
1. Общая характеристика регионального развития России и Казахстана С. 7
2. Межрегиональное и приграничное сотрудничество России и Казахстана С. 21
3. Развитие евразийской интеграции и потенциал развития регионов России и Казахстана С. 29
4. Проблемы и перспективы развития казахстанских компаний в условиях ЕАЭС С. 59
5. Основные вызовы развития регионов России и Казахстана на современном этапе С. 71
Заключение С. 84
Введение
Межрегиональный диалог России и Казахстан носит устойчивый и динамичный характер. В условиях эволюции евразийской интеграции и Евразийского экономического союза – партнёрство РФ-РК это уже не просто двусторонние отношения – это взаимоотношения интеграционного ядра, которые таргетируют тренды долгосрочного развития ЕАЭС.
Особую роль в этих отношениях играет межрегиональное сотрудничество. Общая протяженность государственной границы России с Казахстаном достигает 7598,6 км. Следовательно, приграничный формат взаимодействия имеет особую актуальность и перспективы для дальнейшего сближения государств в целом, строительства общих интеграционных образований. Особенно, в свете отмены таможенного контроля, формирования общего рынка «товаров, услуг, капиталов и рабочей силы», перспектив построения общей транспортно-логичестической системы, общего энергетического рынка и цифровой повестки.
Активизация региональной интеграции в значительной степени повышает роль регионов, приводит к созданию новых форматов приграничного, межрегионального и трансграничного сотрудничества.
В 2017 году в экономической жизни России произошло изменение тренда – двухлетний период спада сменился ростом. Согласно оперативной оценке Росстата, увеличение ВВП составило 1,5%. За последние годы более высокий результат был получен в 2013 году. В региональном разрезе также произошли позитивные изменения. Данные за январь – ноябрь 2017 г. свидетельствуют о том, что количество регионов с положительной динамикой показателей выросло. Так, число регионов, продемонстрировавших рост промышленного производства за 11 месяцев 2017 года, выросло с 61 до 70.
Евразийская интеграция развивается в условиях жесткой международной конкуренции и агрессивной внешней среды. Страны Евразийского союза вошли в 2018 год с минимальным продвижением по ключевым интеграционным направлениям, но ситуацию удалось улучшить. Взаимная торговля после двухгодичного падения, наконец, оттолкнулась от «дна» — прирост за январь – октябрь 2017 г. составил более 25%.
Как показывает практика, взаимопроникновение хозяйственно-экономической и социально-культурной деятельности наиболее активно протекает на межрегиональном уровне. Более того, по мнению В.И. Шкромады, приграничное сотрудничество является первостепенным компонентом межгосударственной интеграции, отражающим ее темпы и состояние в целом[1]. Данное обстоятельство обуславливает актуальность исследования тенденций, наблюдаемых в вопросах приграничного сотрудничества России и Казахстана, а также способов повышения его эффективности с использованием ресурса общественных организаций и иных гражданских объединений.
Важнейшей задачей приграничного сотрудничества России и Казахстана является обеспечение устойчивого экономического роста при сближении показателей социально-экономического развития сотрудничающих регионов. Л.Б. Вардомский определяет такую модель, как институциональную или партнерскую модель сотрудничества[2]. Однако, учитывая разный уровень экономического развития, состояние законодательства отдельных стран и особенности культуры (в том числе политической), реализация на практике такой модели представляет собой весьма сложную задачу.
Целью авторов данного исследования являлась выработка региональной экономической повестки в контексте реализации задач Евразийского экономического союза в 2018 году.
Задачи, решаемые в ходе разработки заданной темы межрегионального партнёрства РФ и РК:
– анализ председательства России в ЕАЭС и экономической повестки объединения на среднесрочную перспективу;
– обобщение имеющихся данных в отношении региональной экономической кооперации в контексте приграничного сотрудничества и формирование повестки партнёрства гражданского сектора и деловых операторов при решении задач межрегионального партнёрства двух стран.
Апробация аналитического доклада «Возможности и вызовы опережающего развития регионов России и Казахстана» состоится на тематическом заседании «Российско-Казахстанского экспертного IQ-клуба» («Евразийская интеграция и модернизация экономики как основа роста конкурентоспособности стран-ЕАЭС») 27 марта 2018 года, в г. Уральск (Республика Казахстан).
Общая характеристика регионального развития России и Казахстана
Региональное развитие Российской Федерации
Основными факторами, определяющими региональное развитие России, являются:
— федеративное устройство РФ, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления своих полномочий,
— размер территории России, протяженность ее границ и количество приграничных государств,
— географические, природно-климатические, демографические и социентальные особенности регионов,
— существенная дифференциация социально-экономического развития регионов, неравномерность распределения населения и производственных мощностей,
— уровень развития транспортно-логистической системы (в основном низкий по большинству регионов), высокая степень износа производственной инфраструктуры,
— эффективность или неэффективность региональной власти.
Среди субъектов Российской Федерации можно выделить несколько основных центров регионального развития. Прежде всего, это Московская и Санкт-Петербургская городские агломерации. При этом инновационный и социально ориентированный путь развития предполагает многополярное развитие территории всей страны и формирование новых зон опережающего развития. Постепенно конфигурация пространственного развития России становится более разнообразной, не привязанной жестко к сложившимся энерго-сырьевым зонам и финансовым центрам, появляются новые центры инновационного роста, опирающиеся на концентрацию человеческого и технологического потенциала.
Развитие центральной части России связано с расширением зоны опережающего экономического роста за пределы Московской городской агломерации. Расширение сети высокоскоростных магистралей создает условия для формирования в структуре столичного региона новых научно-инновационных центров (наукоградов), таких как г. Дубны, Черноголовка, Зеленоград, Троицк, Протвино, Королев и Обнинск. Развитие московского логистического узла, международных магистральных транспортных коридоров, связывающих российские регионы со столицей, обеспечивает снижение транспортных издержек и рост инвестиций в обрабатывающие производства, ориентированные на столичный рынок сбыта, а также повышает трудовую мобильность населения.
Развитие Северо-Западного региона определяется экономическим и инновационным потенциалом Санкт-Петербургской городской агломерации, выходом к важнейшим морским коммуникациям, наличием ресурсной базы для топливной, металлургической, химической и других отраслей.
Развитие юга России основано на использовании благоприятных природно-климатических условий для сельского хозяйства, высокого рекреационного потенциала, транзитного приморского положения, а также значительных демографических ресурсов.
Экономическое развитие Приволжского федерального округа опирается на модернизацию крупного промышленного потенциала региона и развитие сельского хозяйства.
Развитие Уральского федерального округа определяется формированием нефтегазохимического кластера на базе нефте- и газодобычи, развитием глубокой переработки сырья, развитием деловых, инновационных, образовательных и других услуг в крупных городских агломерациях Урала.
Долгосрочное развитие Сибири и Дальнего Востока опирается на высокую обеспеченностью природными ресурсами, выгодное географическое положение и близость к рынкам стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Инновационность развития для восточных регионов реализуется путем эффективного использования природных ресурсов, в частности, путем более глубокой их переработки в существующих центрах индустриального роста и создания таких новых центров на слабоосвоенных территориях. Основное развитие получают индустриальные центры Сибири и Дальнего Востока, специализирующиеся на глубокой переработке полезных ископаемых, металлургии, химии и нефтехимии, в том числе Красноярская, Иркутская и Хабаровская агломерации (Новосибирск, Томск и Омск), а лесные ресурсы Сибири и Дальнего Востока составят сырьевую базу для формирования в них лесопромышленных кластеров.
При этом дифференциация социально-экономического развития регионов зависит не только от природно-климатических условий, географического положения и наличия ресурсов, но и также от степени эффективности проводимой в том или ином регионе социально-экономической политики.
Несмотря на то, что в ряде регионов влияние этого фактора не способно в корне переломить ситуацию, тем не менее, есть примеры того, как благодаря действиям губернатора или администрации регион из депрессивного превращался в инвестиционно-привлекательный и демонстрировал высокие экономические показатели.
Для выявления места регионов в общероссийской экономике в России регулярно составляются рейтинги регионального развития. Одним из таких рейтингов является «Рейтинг социально-экономического положения субъектов РФ», составляемый экспертами Рейтингового агентства «РИА Рейтинг» медиагруппы МИА «Россия сегодня» на основе анализа ключевых показателей регионального развития.
Актуальность рейтинга определяется необходимостью повышения информационной прозрачности субъектов РФ, а также востребованностью информации о реальном положении дел в регионах и диспропорциях в региональном развитии со стороны местных властей, федеральных органов власти, бизнеса. Данный тип рейтинга составляется с 2011 года и позволяет не только провести сравнительный анализ регионального социально-экономического развития, но и выявить динамику. Каждая группа показателей включает ряд количественных индикаторов, данные по которым доступны на официальных сайтах Росстата, Минфина РФ и Федерального казначейства.
В 2015-2016 гг. лидеры и аутсайдеры рейтинга социально-экономического положения регионов РФ в основном сохранили свои позиции. Первые места по-прежнему занимают Москва и Санкт-Петербург. За ними следуют Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Московская область и Республика Татарстан. Прочная фундаментальная экономическая база позволяет данным регионам удерживать высокие места по большинству показателей, которые входят в расчет рейтинга[3].
«РИА Рейтинг» составляет и ряд других рейтингов регионального развития: «Рейтинг регионов РФ по качеству жизни», «Рейтинг регионов РФ по уровню долговой нагрузки» и другие.
«Рейтинг регионов РФ по качеству жизни» строится на основе комплексного учета различных показателей, фиксирующих фактическое состояние тех или иных аспектов условий жизни, ситуации в социальной сфере. На основе 72 индикаторов рассчитывается рейтинговый балл, который выступает в качестве оценки межрегиональных различий и критерия ранжирования регионов[4].
«Рейтинг регионов РФ по уровню долговой нагрузки» анализирует отношение государственного долга субъекта РФ к налоговым и неналоговым доходам бюджета[5].
Институт статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ выпускает «Рейтинг инновационного развития субъектов РФ». В пятом выпуске рейтинга исследователи проранжировали 85 регионов по величине интегрального показателя российского регионального инновационного индекса (РРИИ) и рассчитали индекс готовности регионов к будущему[6].
В основе рейтинговых оценок лежит оригинальная система количественных и качественных показателей инновационного развития регионов РФ, которая опирается на результаты многолетних исследований НИУ ВШЭ и отвечает современным статистическим стандартам, применяемым как в российской государственной статистике, так и в практике ведущих зарубежных стран и международных организаций (ОЭСР, Евростата и др.). В ее состав также интегрированы индикаторы, используемые в аналогичных разработках Европейской комиссии (Regional Innovation Scoreboard).
Развитие регионов во многом зависит от социально-экономического развития Российской Федерации в целом и от проводимой государством региональной политики.
Основополагающим долгосрочным стратегическим документом по экономическому развитию Российской Федерации является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.[7]. В ней, в частности, подчеркивается, что государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни.
Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов требует синхронизации таких направлений региональной политики, как:
· стимулирование экономического развития путем создания новых центров экономического роста в регионах на основе конкурентных преимуществ;
· координация инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственного развития и ресурсных ограничений, в том числе демографических;
· сокращение дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики.
Инновационное и социальное направления долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации будет проявляются в следующих направлениях:
развитие научно-технического и образовательного потенциала крупных агломераций с высоким качеством жизни и человеческим потенциалом, динамичной инновационной и образовательной инфраструктурой;
формирование территориально-производственных кластеров (не менее 6 — 8), ориентированных на высокотехнологичные производства в приоритетных отраслях экономики;
формирование территориально-производственных кластеров на слабоосвоенных территориях, ориентированных на глубокую переработку сырья и производство энергии с использованием современных технологий;
создание и развитие туристско-рекреационных зон с высоким уровнем оказания услуг сервиса на территориях с уникальными природно-климатическими условиями;
развитие крупных транспортно-логистических и производственных узлов в рамках формирования опорной национальной транспортной сети, обладающей необходимым потенциалом пропускной способности и обеспечивающей целостную взаимосвязь центров экономического роста, с постепенной ее интеграцией в мировые транспортные системы;
значительное снижение межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации в уровне жизни и доходах граждан, конвергенция уровня жизни между столичными регионами и провинцией, крупными и малыми городами, городской и сельской местностью;
сохранение культурного многообразия, традиционного уклада жизни и занятости коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока[8].
16 января 2017 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены Основы государственной политики регионального развития Российской Федерация на период до 2025 года[9]. Данный концептуальный документ по региональному развитию заменил собой утративший силу Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В нем определены принципы, цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики регионального развития России.
Государственная политика России в сфере регионального развития направлена на сохранение территориальной целостности государства, повышение уровня жизни, обеспечение равных возможностей граждан РФ на территории всей страны, дифференцированный подход к оказанию государственной поддержки регионам в зависимости от их социально-экономического развития, обеспечение устойчивого развития регионов и повышение их конкурентоспособности на мировом рынке.
Для реализации данных целей предусмотрено решение следующих задач: инфраструктурное обеспечение пространственного развития экономики и социальной сферы на региональной уровне, привлечение частных инвестиций в негосударственный сектор российских регионов, совершенствование механизмов внутренней и внешней миграции с учетом потребностей регионов, стимулирование субъектов РФ к наращиванию собственного экономического потенциала, оптимизация соотношения федеральных и региональных полномочий в сфере развития регионов.
По итогам реализации данной программы ожидается сокращение различий в уровне развития российских регионов, конвергенция уровня развития сельской и городской местности, достижение необходимого уровня развития транспортно-логической инфраструктуры, повышение уровня благосостояния граждан и степени доверия к региональной власти[10].
26 июля 2017 г. в России принят Федеральный закон № 179 «Об основах приграничного сотрудничества», который регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением приграничного сотрудничества, определяет основные принципы, задачи и направления приграничного сотрудничества, а также полномочия субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации.
Основная функция развития регионов относится к сфере деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации (до 08.09.2014 это сфера деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации[11]). Департамент регионального развития Минэкономразвития РФ занимается выработкой государственной политики и нормативно-правового регулирования в области социально-экономического развития субъектов России и муниципальных образований.
Департамент координирует деятельность органов государственной власти субъектов по обеспечению стабильного развития закрытых административно-территориальных образований, монопрофильных населенных пунктов, территорий опережающего социально-экономического развития (за исключение ТОР на Дальнем Востоке), особых экономических зон, а также в сфере социально-экономического развития районов Крайнего Севера и Арктики.
С целью привлечения инвестиций в экономику регионов, разработки региональной инвестиционной политики, федеральных целевых и региональных программ развития субъектов Российской Федерации в 1995 году – был основан Международный Фонд Развития Регионов с 2002 г. – Международный Центр Развития Регионов. Центр принимает участие в разработке федеральных целевых программ, Программы развития наукоградов Российской Федерации, программы и стратегии социально-экономического развития муниципальных образовании, работает над улучшением управления социально-экономическим развитием регионов[12].
Региональное развитие Республики Казахстан
Казахстан занимает обширную территорию, по этой причине возникают проблемы территориальной организации национальной экономики по рациональному региональному размещению производительных сил и совершенствованию организационно-экономических связей между ними.
На территориальную организацию большое влияние оказывают разнообразие природных условий, наличие природных ресурсов и их размещение, а также геополитическое положение страны. Существенную роль играют наличие исторически сложившегося накопленного производственного аппарата, его структура, а также моральное и физическое его состояние. Влияют и наличие трудовых ресурсов с их половозрастной структурой, квалификацией и опытом, а также социально-экономические задачи, стоящие перед республикой и его регионами на данном этапе и в перспективе.
Экономическая реформа, проводимая в Казахстане на современном этапе, выдвигает новые кардинальные требования к территориальной организации экономики по формированию хозяйственных субъектов и крупных комплексов в каждом его регионе.
При этом сохраняется серьезная дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов Казахстана, растущий разрыв в ряде регионов, включая сырьедобывающие, в уровне жизни городского и сельского населения; отставание регионов по основным показателям уровня жизни от среднего республиканского уровня.
Безусловные лидеры и центры развития — это г. Астана и г. Алматы. Далее можно выделить три группы казахстанских регионов.
Первая группа —моноотраслевые области, в которых предприятия одной отрасли производят свыше 50 % всего объема регионального промышленного производства — Атырауская, Актюбинская, Западно-Казахстанская, Кызылординская и Мангистауская, Карагандинская, Южно-Казахстанская область.
Вторая группа —хорошо диверсифицированные области, в которых относительно равномерно представлены все отрасли промышленности — Актюбинская, Восточно-Казахстанская, Костанайская, Павлодарская.
Третья группа— слабо диверсифицированные области или аграрно-промышленные — Северо-Казахстанская, Акмолинская, Алматинская, Жамбылская и Южно-Казахстанская. Данные регионы преимущественно аграрные, переработка сельскохозяйственных продуктов занимает от 20 до 45 % промышленного производства.
Задачи модернизации и ускоренного развития Казахстана (в том числе в региональном измерении) ставились в Стратегиях долгосрочного развития Казахстана – «Стратегия-2030» и «Стратегия-2050», Государственной программе по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010–2014 гг., в Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана «НҰРЛЫ ЖОЛ — путь в будущее»[13].
Кроме того, на разных этапах принимались специализированные программы регионального развития. Так, уже в 1996 г. Правительство Республики Казахстан утвердило первую Концепцию региональной политики, а в декабре 2001 г. (Постановление № 1598) — вторая, доработанная Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002–2006 гг.
Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 г. была утвержденная в 2006 г. и предполагала переход от политики выравнивания региональных различий к политике формирования и всемерной государственной поддержки «полюсов роста», способных стать «локомотивом» подъема всей экономики территории.
21 июля 2011 г. была утверждена Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны до 2020 г. Программа «Развитие регионов».Цель Программы – решение актуальных социально-экономических проблем регионов на перспективу.
Задачи Программы:
· выявление системных проблем и факторов, ограничивающих социально-экономическое развитие регионов, и выработка эффективного механизма действий местных исполнительных органов для их устранения;
· формирование долгосрочных центров экономического роста, интегрированных с региональными и мировыми рынками, через приоритетное развитие агломераций с центрами в гг. Астана, Алматы, Шымкент, Актобе и Актау;
Одним из механизмов Прогнозной схемы территориально- пространственного развития страны до 2020 г. стала Программа развития регионов до 2020 г., разработанная в рамках реализации Послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Стратегия «Казахстан – 2050»: новый политический курс состоявшегося государства».
С учетом новых задач, поставленных Президентом Казахстана, необходимо модернизировать всю систему регионального развития на современных принципах:
необходимо создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения страны посредством динамичного развития регионов;
обеспечение роста реального валового регионального продукта;
увеличение выпуска продукции малого и среднего бизнеса;
совершенствование государственного регулирования в области региональной политики
повышение роли институтов стратегического планирования государства, регионов, общественных объединений, бизнеса и экспертного сообщества.
Межрегиональное и приграничное сотрудничество России и Казахстана
Развитие региональной интеграции в значительной степени повышает роль регионов, приводит к созданию новых форматов приграничного, межрегионального и трансграничного сотрудничества.
Приграничное сотрудничество является особой формой межгосударственного взаимодействия стран, имеющих общие границы. Главные задачи приграничного сотрудничества – это укрепление отношений между странами через экономические, торговые, культурные, гуманитарные связи приграничных территорий; обеспечение устойчивого развития самих приграничных территорий; стимуляция роста благосостояния населения участвующих в приграничном сотрудничестве регионов. Все это, в конечном счете, создает одну из ключевых основ дружбы, добрососедства между государствами.
В зависимости от характера этих отношений влияние государственных границ на развитие приграничных районов, регионов проявляется в форме таких основных их свойств, как барьерность и контактность. Барьерное обособление подразумевает защиту интересов национальных производителей, потребителей в духе политики государственного протекционизма. А контактность, напротив, выражается в большей открытости границ для перемещения через них людей, товаров, услуг или капиталов.
На реализацию контактной функции влияет ряд факторов. В частности, рамки законодательно-правовой базы стран; развитость межгосударственных экономических и гуманитарных связей; состояние институтов, занимающихся обеспечением двусторонних и многосторонних международных связей (к ним относятся торговые палаты и официальные представительства государств, регионов или посреднические компании и так далее); степень развитости транспортно-логистической инфраструктуры. Также непосредственное влияние на обозначенные процессы оказывает уровень экономического развития самих приграничных территорий, их вовлеченность в международные связи. Соответственно, если приграничные регионы имеют депрессивное состояние экономики, то это не только мешает развитию двухсторонних межгосударственных связей, но и препятствует вхождению страны в процессы глобальной торговли.
По мере развития мировых торговых отношений набирают обороты тенденции перехода к постепенному приспособлению границ под принципы открытой торго